让信息化促进政民互动深入持续发展
李广乾
一、信息化催生政民互动的新形式
随着国民经济和社会信息化的深入发展，越来越多的地方政府与部门尝试通过信息化手段加强与社会公众的沟通与联系。从所采用的技术形式来看，既有政府网站，也有手机短信、农村信息机、电子邮箱等；从开展互动沟通的业务领域来看，既有面向城市居民的日常行政管理事务的，如上海市政府的“市民信箱”，也有面向农业与农村经济的，如浙江省政府的“农民信箱”；从互动主体来看，既有政府直接主导的，也有地方政府授权电信运营商、由运营商直接运行与管理公共信息提供及其互动业务，如四川省政府与联通公司合作，通过建立天府农业信息网在全省开展农业信息服务。
当然，各地在实际运行过程中，各地通常会根据本地经济社会发展水平以及不同技术手段的社会覆盖程度，综合运用这些信息化的技术手段与运行管理方式，以满足不同群体的应用习惯、提高政府服务公众水平。从政民互动的效果与社会影响来看，上海市政府的“市民信箱”和浙江省政府的“农民信箱”比较典型，能够代表当前政府信息化的主要特点。
“市民信箱”是上海市政府于2004年8月18日开通的，它是一个实名制电子邮件服务系统，每个邮箱１０Ｍ空间。与普通电子邮箱相比，“市民信箱”除了具有电子邮件的收发功能外，还可为个人定期发送各类缴付记录、公用事业账单、信用卡对账单、个人信用提示、驾驶员违章通知等个性化信息和政府公共服务信息，为市民提供一个便捷、权威、安全、诚信的信息服务平台。实名制信箱地址还可作为网上身份认证的依据，成为市民通过网络办理各类业务的“钥匙”。后来，“市民信箱”还不断拓展邮件的接收方式，通过开通统一消息服务系统（ＵＭＳ），使得市民可以通过短信、传真和语音电话等方式接收邮件。
“农民信箱”是2005年9月，浙江省政府利用互联网技术，借助现有的农技服务体系和运营商的网络设备，以低成本构建的农民网上交互的信息服务平台。“农民信箱”分系统信箱和普通电子信箱两部分。全省农民、专业合作社、农业龙头企业和其他人员都可申请注册登记。系统信箱是给注册用户开设的可管理信箱，用户可在任何有英特网接入地上网，收发信件；也可通过系统信箱发送手机短信。普通电子信箱是给注册用户开设的POP3电子信箱，主要用于对系统信箱以外的对象收发邮件。农民信箱系统用户按从事专业、行业、主营品种、职级、职称列为13大类、280个小类和买进、卖出两个方向。
由于手段新颖、传输便捷、效果显著，上述政民互动形式深受各地欢迎并在一些地方得到推广普及。而中国联通公司更是在总结“天府农业信息网”的成功模式的基础上，构建“农业新时空”综合信息平台，并要求各地分公司在此基础上，向当地开展农业与农村经济的公共信息服务。因此，应用信息化手段开展公共信息服务、构筑新型政民互动平台，正成为当前我国各级地方政府开展社会管理与公共服务的重要趋势。
二、促进政民互动深入持续发展的政策保障
上述政民互动形式充其量只是各地方政府建立服务型政府的有益尝试，而这些尝试要真正地转变为制度化的政府日常工作还有很多的问题需要解决，其中有些互动形式甚至还面临着能否持续发展的问题。比如，就农业农村经济公共信息服务而言，如果不能与有效的农业产业化机制相结合、不能解决当前农业分散化生产与市场规模经营之间的矛盾关系，那么上述各种农业农村经济信息化模式就难以获得健康发展。因此，要使上述新型政民互动形式获得持续发展并成为政府创新社会管理与公共服务的持久动力，以下两点非常关键。
首先是进一步开拓思路，多渠道地丰富互动信息服务内容。服务内容是政民互动的关键，也是其核心所在。今后，各地可以考虑从下列几个方面进一步充实公共服务互动内容：
就农业与农村经济公共信息服务而言，可以考虑将农产品加工企业、基地或园区引入公共信息服务提供主体，将“公司+农户”等农业产业化发展模式植入其中，并与特定农产品生产联系起来。当前，很多地方政府都在想尽办法加快发展生物质能源产业，但是农业生产分散化的问题却让一直让人们感到困扰。其实，如果能够将其与前述的“农民信箱”或“农业新时空”综合信息平台相结合，就能够极大地拓宽人们求解该难题的思路，并增强本地生物质能源产业的发展前景。
就城市政府的政民互动而言，理顺发展机制非常重要。当前很多地方在应用信息技术开展相关互动业务时，往往从一些部门业务出发，范围较窄、内容较少，互动频率不高，带有很大的随意性。这样做的一个后果就是可能损害政府行政的权威性。今后可以考虑从这样两个方面加以完善：一是将各种能够通过信息化手段进行互动的社会管理与公共服务的业务内容集中到本地的行政服务中心，由其批量分发与处理，通过增加服务内容和形式提高人们与政府互动的主动性和积极性。二是在建立和完善应急处理体制的同时，将非应急处理问题机制一并考虑。更进一步来说，要将日常公共管理与服务纳入应急处理机制中。当前，很多地方都在投入巨资建立应急反应与处理机制，但是却存在着一个比较普遍的问题，那就是应急处理制度建设与日常管理与服务的非应急处理制度建设脱节，两者没有任何关系。虽然人们都希望应急处理机制与设施总是可以束之高阁，但是我们也不能光说不练，重蹈 “狼来了”的覆辙。而要做到这点，关键的就是要从制度设计上保证应急处理机制能够真正融入非应急处理过程中。
其次是加快实现基础数据库的共享，确保实名制的真实性。实名制是开展公共信息服务与政民互动的基础条件，因此上述各种互动形式也都以此为基础。但是，无论是“市民信箱”、“农民信箱”，还是天府农业信息网的以手机为接受终端的实名制，都难以保证所谓实名制的真实性，因为它们都是基于申请者所持有的身份证件。但是，身份证件实际上是难以保证其真实性的，因为现实当中因为身份证件而引发的虚假身份以及由此而导致的犯罪问题层出不穷。因此，这里可以将上述实名制称之为“假实名制”。
可以采取以下两条途径实现“真实名制”。一是应用数字签名（CA）技术。当然，由于费用问题，就普通老百姓来说，应用这种方式不太实用。因此，可以考虑自愿使用，在那些对信息安全意识比较强烈、互动要求较高的人群当中加以推广。二是通过人口基础数据库确保申请者身份的真实性，真正实现实名制的“名至实归”。任何不基于人口基础数据库进行的身份比对就难以保证身份的绝对真实性。目前，公安部门所建立的四大基础数据库之一的人口基础数据库已经收录了全国大部分人口的身份信息，但是，目前很多地方还不能有效地将其应用于本地的电子政务互动业务中，在这方面面临协调不畅的问题。
只有公安部门的人口基础数据库能够有效地应用于各地的所有电子政务业务之中、并成为其统一的共享数据库，“真实名制”才能得到保证。这就要求人口基础数据库能够安全地通过公网进行连通并为各级政府所使用，不再是“养在深宫人未识”。同样，用于确认包括企业法人在内的各类法人的身份真实性的组织机构代码基础数据库即通常所谓的法人基础数据库，也应该能够通过公网连接各地方的电子政务统一共享的业务系统。当然，其前提是必须根据法律法规的要求，采取各种有效的措施，确保各身份信息的隐私内容不被非相关者所获取并用于非法目的。